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地方债上报数据存水分 中部某省自查压去1000多亿
2015-03-15 16:03:38   来源:经济观察报   

继发文要求在3月8日前将地方存量债务甄别结果自查上报后,近日财政部、发改委、中国人民银行、银监会联合发文《关于开展地方政府存量债务清理甄别初步结果核查工作的通知》。王泽彩告诉经济观察报,通过对地方债务的存量“瘦身”消化和增量的管控,能够掌控地方政府的债务风险,及时化解财政风险和公共风险。

  万亿地方债务置换 财政部控债“组合拳”

  杜涛

  财政部加强地方债务管理的动作,犹如一套组合拳。

  继发文要求在3月8日前将地方存量债务甄别结果自查上报后,近日财政部、发改委、中国人民银行、银监会联合发文《关于开展地方政府存量债务清理甄别初步结果核查工作的通知》。通知要求核查截止日期为2015年4月8日,核查的债务为一类债务,也就是地方政府直接债务。

  经济观察报获悉,这次存量债务核查工作的具体分工是:财政部专员办负责核查买断(BT)和工程应付款;发改委核查企业债务,也就是融资平台的债务;中国人民银行、银监会负责核查地方债务中的银行贷款、短融债券等。

  财政部财政科学研究所研究员王泽彩认为,财政部要求各级财政部门重新自查后,在存量债务结果甄别上,由于数据都是财政部门上报的,存在着沿海省份、个别中西部上报的债务超过预期,真实性方面有一定水分。

  另外,他认为,究竟存量债务是企业债务还是政府债务,在上报时地方可能是一起报上来的,因此再次核查单靠财政部门,需要花一定的时间,“现在四个部门分别从不同口径,将2013年7月1日到2014年12月31日的债务进一步细分,可以发挥各自作用”。

  中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇说,现在的问题,不只是债务数据的问题,最主要的是给债务定性问题,即债务是否属于政府债务。

  在他看来,就算地方高报数据,也不是子虚乌有的。比如国有企业债务,是自负盈亏的国有企业,还是承担公共职能的国有企业,需要鉴别。“只有承担公共职能的债务才是政府债务。”他说。

  最后一步

  一位基层财政人士告诉经济观察报,这次核查应该是在锁定存量债务数据的最后一步了,其实也是在向下压一压债务数据,压完之后会给地方一个说法——这些债务财政部到底认不认。“数据没公开,是因为各地上报存量债务额度太大,和审计的结果出入太大。这次核查还是再想挤出些水分来。”该人士表示,前段时间,中部某省在上一轮自查存量债务时,压去了1000多亿。

  自2014年10月财政部发出《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》后,搞清楚地方债务真实数据的“战斗”就一直在上演。

  上述办法指出,存量债务是指截至2014年12月31日尚未清偿完毕的债务,地方政府要在1月初上报。然而上报之后,地方政府没有等来结果公布,却得到了财政部一纸重新上报的通知。1月29日,财政部发文称,有一些地方存在债务数据错报、虚报等问题,需要进一步核实,并要求各地对初步清理甄别结果组织开展自查,3月8日前上报财政部。

  进入3月,这个过程再一次被拖长。3月初,财政部、发改委、中国人民银行、银监会联合发文《关于开展地方政府存量债务清理甄别初步结果核查工作的通知》。通知要求核查截止日期为2015年4月8日,核查的债务为一类债务,也就是地方政府直接债务。

  与此同时,财政部开始出招,实质性地解决地方债务上报过高的问题。

  3月8日,财政部透露,经国务院批准已经下达了1万亿元地方政府债券置换存量债务额度。财政部相关负责人解释称,置换范围是2013年政府性债务审计确定截至2013年6月30日的地方政府负有偿还责任的存量债务中、2015年到期需要偿还的部分。分地区的债券额度按照各地2015年到期债务和全国统一比例(53.8%)测算分配。

  对此,相关财税人士认为,这是因为个别地方政府缺乏责任心,上报存量债务数据超过预期。财政部对部分省份上报的超常债务数据,已责令进一步核实甄别,预计今年上半年会有一个发布。

  债务置换

  “旧的政府债务,有3年的、3到5年的,一段时间就要还一次,现在置换成7年、10年的,债务流动性风险降低了。因为政府发债比融资平台的融资成本还是要低。”财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚解释称,融资平台债务中代替政府借的,需要早点置换,以便纳入政府债务限额管理。

  这是2015年预算报告草案中要求的。

  草案提出,对地方政府举债实行限额管理,地方政府举债不得突破批准的限额,妥善处理存量债务和在建项目后续融资。其中就包括,“对甄别后纳入预算管理的地方存量债务允许逐步置换,以降低利息负担,优化期限结构,腾出更多资金用于重点项目建设”。

  中国地方政府每年发行的政府债券,远远不够解决存量债务问题,这也是债务置换的根本原因之一。

  尽管2014年地方政府债券继续发行了4000亿元,财政部也在10个地区顺利开展了地方政府债券自发自还试点,但2015年中国财政的赤字率将达到2.3%——按实际收支计算则为2.7%,地方政府债券5000亿,还有1000亿的专项债券。这些债券仅能解决地方债务的增量部分。

  “存量债务通过发行新债偿还,并不在这5000亿里,5000亿能把增量解决就不错了,不可能考虑到存量。”杨志勇认为。

  杨志勇表示,以前的政府债务,特别是融资平台中替政府借的债务比如银行贷款,期限结构不合理、融资成本高,大多都是3年期、3到5年期债务,现在通过对政府存量债务的置换,能够让债务的期限结构更加合理化。“43号文(《国务院加强地方政府性债务管理的意见》)的初衷很清楚,就是将地方债务区分为一般债务和专项债务,从直接、担保、救助三方面作区别。因此在存量债务甄别的基础上,将企业债务剥离出来,对于地方政府债务来说,是一种‘瘦身’。”王泽彩对经济观察报说。

  此前公布的审计署审计结果显示,截至2013年6月底,地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿,负有担保责任的债务2.67万亿,可能承担一定救助责任的债务为4.34万亿。

  存量债务何解?

  经审计署统计,2015年当年,地方政府要偿还政府直接债务为1.86万亿——这也是国务院批准1万亿存量债务置换工作的起点。“楼继伟部长提出对于存量债务进行处置,一是靠发新债还旧债,二是靠将其证券化出售给社会资本,借此消化存量债务,减缓地方政府的负担。”王泽彩说,至于增量债务部分,比如地方政府投资基础设施,分别按照一般债务和专项债务列入一般公共预算和政府性基金预算,“所以现在增量部分发债,必须报财政部,中央采取限额管理”。

  王泽彩告诉经济观察报,通过对地方债务的存量“瘦身”消化和增量的管控,能够掌控地方政府的债务风险,及时化解财政风险和公共风险。

  据经济观察报了解,目前正在进行的存量债务核查工作,是将财政部掌握的存量债务数据、发改委掌握的企业债数据,以及中国人民银行、银监会掌握的银行贷款等数据,进行联合对账。“核查的主要目的,还是存量债务上报数据有没有出入,把存量债务数据坐实,之后会考虑到怎么化解的问题。”某省债务部门的相关人员表示。

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